政府责任视域中智慧城市的制度韧性
摘 要：智慧城市是城市发展的新理念和新模式，其体制机制目前仍处于不断完善之中。从政府责任的角度看，各级政府理应承担建设智慧城市的重任。面对技术、市场、社会、人文等多方面的不确定性，以及技术革命与制度变迁交织而行的复杂情境，政府的制度设计应该在稳定之中体现足够的韧性，以抵御外在不确定性的冲击。具有韧性的制度能够适应实践需要，提升城市体系的自我恢复能力，有效应对层出不穷的新情况、新问题。责任驱动人的行为，是制度运行的保障机制。通过政治、法治、行政等多维度责任的集合发力，政府才能够可持续地统筹智慧城市的建设。
关键词：智慧城市；制度韧性；政府责任
城市是现代化建设的引擎，却也是当今文明面临挑战和问题的发源地。不同领域的专家共同致力于解决城市发展过程中出现的多样化问题，提出了许多新理念，比如“精明增长”“宪章城市”“紧凑城市”“绿色城市”“数字城市”“智慧城市”，等等。伴随信息化数字化智能化技术日新月异的发展，智慧城市建设受到了越来越多的关注，其不断吸收新兴技术和新兴理念的优秀成果，日益走向成熟。智慧城市是城市发展的新理念和新模式，新理念、新模式意味着机遇与风险并存。新技术并不一定带来高效率，高度的互联互通也不必然提升城市的宜居性、可持续性。信息资源是智慧城市建设的基础，新兴技术成果是智慧城市发展的动能，打牢基础、发挥动能，离不开制度规范提供有力的保障。相对于实践，制度规范存在一定的滞后，但这一弊端能够通过增加制度韧性来改善。制度供给是政府的公共职责，作为城市治理的第一责任人，政府完善自身责任体系，是增强智慧城市制度实效的关键。
一、智慧城市的制度韧性
“智慧城市”的理念起源于20世纪末。1990年，美国加利福尼亚州圣弗朗西斯科举行了主题为“智慧城市，快速系统，全球网络”的会议。2007年10月，欧盟（EU）在《欧盟智慧城市报告》中提出关于智慧城市发展的构想，将智慧城市理念提升到了国家战略层面。2008年，时任IBM公司首席执行官彭明盛提出了“智慧地球”的概念，努力将智慧城市的理念、内涵、设想同行动结合起来。在技术浪潮的推动下，各个国家积极响应时代需求，竞相开展相关规划，美国、英国、日本、韩国、新加坡等国纷纷将“智慧地球”“智慧国”“智慧城市”理念列为国家战略，打造智慧建设的全域化。中国从国家层面首次提到智慧城市是在2011年12月颁布的《国务院关于印发工业转型升级规划（2011—2015年）的通知》。2012年至今，国务院办公厅、国家发展改革委员会、工业与信息化部、交通部、住房和城乡建设部等国家机构相继从网络建设、信息安全、工业制造、交通运输、城镇建设等方面出台规划和方案，规范智慧城市的技术应用领域。2014年3月，国家发展改革委员会发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中明确提出了“推进智慧城市建设”，将智慧城市建设引入国家战略。
目前，对于智慧城市的概念并没有一个统一的界定，不同研究的侧重点存在差异，有的强调信息技术的应用，有的侧重数据资源的整合，还有的注重挖掘城市科技文明之下的人文伦理。技术设备实现了算法突破，有能力应对经济生活中激增的算据，人工智能（AI）、物联网（IoT）正迈入深度学习阶段，为人机协同创造了技术基础。技术规则、数据演算推动了城市革命。不过，人们越来越认识到城市的“智慧化”并不等同于智能化、信息化，其既不是互联网、大数据等信息通信技术的简单叠加，也不是新兴技术在城市建设中的普遍应用，它的“智慧”更多地是体现在如何解决人与城市“从何处来、往何处去”这一根本问题之中。实现城市自身的“算力飞跃”，必须重视人的建设。人的建设建立在规范人之行为的制度之上。制度提供了支撑法治、权利开放和竞争的可信承诺。从“万物互联”到“万物智能”，数据在线转化为服务在线，应用智能转化为决策智能，城市治理要运用技术、相信科技，更要积极、科学地依托制度达至协同、有序的境遇。
技术进步导致制度变迁，但因果关系是复杂的。制度塑造个人行为，个人行为决策形成所有人决策系统环境的一部分，同时，人类行为决策系统又可以再修正正式或非正式的制度。科学技术的发展，改变经济的发展模式、城市的运行系统，拓展了人类行为选择，人们的想法和决策不断演化，这些变化反馈到我们认知的真实环境，推动着城市中结构化行为的改变和制度的变迁。知识存量及其应用的增长（包括实物资本与人力资本两方面），为人类在社会中实现其潜在的福利提供了一把钥匙。但是，这些福利并不可能自我证成。利益相关方必须合作，建立具有约束力的规则、道德标准和机制，在客观结构约束下，进行持续而有效的创新。没有制度安排，社会将无法有保障地获得市场的全部好处，无法有效地制造复杂的商品（因为这需要许多人在相当长的时期里的合作），也无法实现其他需要多方合作或长期安排才能得到的利益。
智慧城市治理主体面对多期叠加带来的复合冲突，这里既包括传统社会的冲突，比如人与生态、公平与效率、公共资源在不同群体之间的分配冲突，也包括第四次工业革命带来的新型冲突，比如人与机器、“数字鸿沟”带来的信息运用能力差异，传统业态与新型业态、数据使用与保障、信息技术发展与网络安全之间的冲突，等等。防止冲突瓦解双方公认的关系基础的防护器就在于社会结构自身之中：它是由冲突的制度化和承受力提供的。通过对冲突的宽容和制度化，社会系统为自己找到了一个重要的稳定机制。智慧治理强调人的“智慧化”，在智慧城市的建设中，虽然技术的选择可能是务实的，但它们只能被视为包括人类属性的整体解决方案的一部分。
韧性，本是物理学概念，材料韧性越好，在受到使其发生形变的力时对折断的抵抗能力就越强。韧性概念现已被广泛应用于工程规划学乃至人文社科领域，比如生态韧性，是生态系统面对人为或自然灾害时所表现出来的强大的适应能力以及灾后的修复能力；心理韧性，是一种压力下复原和成长的心理机制；社会韧性，是社会结构中具有的在遭遇破坏性力量时所显现的，维持社会整合，促进社会有效运行的特质。韧性是普遍存在于所有国家的一种特质，它反映了国家规避与应对挑战的能力。国家的韧性越强，则其制度安排越具有延续性，其社会稳定越呈积极状态。20世纪90年代，韧性研究从灾害社会学被引入了城市规划、基础建设领域。学界提出制定适当的调适策略、降低城市脆弱性及增加民众风险认知，从而建立低风险与高韧性的城市。可见，“韧性”这一概念无论应用在何种领域，其词源的本义并没有发生根本改变，人们最为看重的特质，就是其能够恰如其分地反映出一个研究对象面对外在不确定冲击的适应能力，以及自我修复、延续的能力。将制度实践与韧性状态结合起来，最终反映的正是制度对于外在不确定性的应变、应对以及适应的特性。
城市不仅仅是一种地理或经济单位，它同时也是一种行政单位、文化单位。可以说城市是由它所包含的区域、人口，以及相应的各种体制、管理设置有机结合在一起的。同时，依凭内在的关联，城市与城市之间、城市与所在地区之间往往构成地理统一体，即“城市体系”——以城市为核心的地理统一体。城市是典型的“社会-生态”复合体，系统中每个主体都会对外界干扰做出自适应反应，同时，各种异质的自适应主体之间也会发生作用，面对多样化的风险，整个系统的演化路径十分复杂。智慧城市靠创新推动，可是，我们能够想到的每一项创新除了具有积极的功用之外，都可能有黑暗的一面。这些创新成果多数都可以被人们应用，且有时候不受监管，人们很难理解新技术体系对社会的全面影响。现代化的城市建设面临很多传统和非传统的问题、挑战，防范化解重大风险是智慧城市工作的重大攻坚战。推动新型城镇化战略，至少要解决好以下几个方面的突出问题：极端气候变化影响，城市的高机动性，新技术的快速涌现、快速发展及高度国际化的脆弱性，多主体的复杂性。这些问题是城市发展不确定性的所在，增强智慧城市的制度韧性旨在提高城市治理有效应对这些显现和隐含的不确定性。
二、政府责任对智慧城市制度韧性的保障
制度规范是城市生态主要的平衡器，在城市生态遭受破坏之时调节矛盾、促进新的平衡状态产生。责任是制度体系里的基本概念，通过构建“明确”与“裁量”“权利（力）”与“义务（责任）”，调节制度体系中的“稳定”与“创造”的配比，直接影响制度应对不确定性的实效。责任与权力相生相依，责任认识需要结合权力认识来实现。政府是运用公权力的典型机构。公权力来源于私权利的让渡，具有不可放弃性。政府对公权力的运用是权力的诉求，亦是其行政职责。行政职责具有先在性、独立性，行政职权具有衍生性、依附性。一方面，行政职责的存在与行政职权的享有是不可分割的，这是维护公共利益的必然要求。只分配职责不赋予权力即有责无权，职责的履行就没有保障，行政目的就难以达成。另一方面，行政职责既是制约行政职权的因素和力量，又是直接体现行政权的实质、来源和目的的因素。从民主政治、法治政治以及责任政治的观点和要求来看，行政权力的依法取得和运用，都是以必须履行行政职责为着眼点、落脚点和担保点的。“责任机制从根本上说是民主制度。说到底，政府的任何行动都被看作是公民自身通过他们的代表所进行的行动。”就政府而言，“其强调的是公共权力的责任，强调的是如何使政府及其机构和官员对其最终的所有者——公民更加负责”。政府的权力能力即为责任能力，这是城市治理主体发挥各自作用的基本着力点，也是协调治理主体关系的基本依据。
韦伯认为，权力意味着在一种社会关系里无需顾及他人意愿，总能贯彻自己意志的任何机会，而无论这种机会建立在什么样的基础之上。《大辞海（语词卷）》中对“权力”的定义为：①政治上的强制力量；②职责范围内的支配力量。权力是一种具有强制性的外在力量，是对于人之行为的影响力。在社会体系和人类行为中，广义的“权力”概念，即我们能在多大程度上以及怎样获得我们所欲之物；狭义的“权力”概念，即我们为取得所欲之物而支配他人做事的能力。在人类知识和技能增长带来的全面影响下，权力结构日趋复杂。在广义的权力概念下，有多种类别和形式的权力，主要有“威胁权力”（破坏权力）、“经济权力”（生产与交换权力）和“整合权力”——或可称为大棒、胡萝卜和拥抱。整合权力能够创造某种关系，如爱、尊敬、友谊、合法性等。整合权力是权力的重要和主导形式。建设智慧城市，为了更好地利用数字技术，更深入、更创新地应用网络技术以改善公共管理结构，提高现代化治理水平，政府必须进行自我调整，适应这样的现实，即权力正从国家向非国家行为体转移，从现有的体制向松散的网络转移。传统的“权力-服从”模式的行政管理逐步演变为“协商-合作”模式的公共治理，公权力与私权利公中有私、私中有公。很多维护公共权力的壁垒被打破，政策制定者受到来自国际、省际、当地甚至个人等其他权力中心的牵制，“微观权力”足以对政府等“宏观权力”形成制约。政府制定、修改和执行规则的方式不得不改变。在治理目标的导引下，必须对公权力与私权利进行同步的规范。传统行政法强调对公权力的限制，进入数字时代，随着社会公平、稳定、保障等问题得到公众更多的关注，政府的积极作用受到了更多的重视，政府职能在划清与市场、社会的分界线时，强调强化政府能动性，克服政府职能错位、越位和缺位现象，最终落脚点在于政府职能的复位，即通过主动创新社会制度，建立具有系统性和规范性的组织结构和方式方法，以实现更好的治理。
政府责任保障政府的权力行使，必须指向“政府的任务”——那些代表公众适当地完成的任务。伴随着新技术带来的竞争加剧、权力下放和再分配，政府的形态发生改变，政府职能从“权力本位”向“责任本位”转变，以政府职能促发展成为现代占主流地位的政府理念。在利益主体多元化的情况下，责任在沟通、协调社会关系方面扮演着极其重要的角色。政府不仅需要从自身抓起，还需要调动起、发挥好市场和社会的力量，激发个人的创新创业动力，用好自己多样化的职能，发挥信息化数字化智能化新兴技术的积极作用。通过统筹社会力量，责任机制被赋予了更强的应变能力，责任韧性得到提升。具有韧性的责任机制通过正、负激励，为制度应变注入弹性。但必须警惕，作为统筹各界力量的轴心，政府需要保留对决策过程的控制权，也需要受到法治严格的制约，遵循民主的原则和精神行使权力，接受监督。
正式的法律程序和行政机关监督会带来具有充分责任性的表象，但非正式机制在该过程中亦可以发挥重要的作用。为了更加全面地认识“责任”，美国学者哈特将“责任”划分出四种类别：地位责任，原因责任，义务责任，能力责任。地位责任是指“某人在某一社会组织中具有一种特殊的地位或职位，而为了给他人谋福利或为以某种特殊的方式促成该组织的目标或目的，该地位或职位被赋予某些特殊的职责”。原因责任是指“人的某种行为在单纯的原因意义上应对某种结果负责”。义务责任是指“法律义务责任和道德义务责任”，是“当法律规范要求人们作为或不作为时，违背法律的人，按照其他规范，通常因其错误行为而应承担受惩罚或赔偿受其损害的人的义务。”能力责任是指“负道德或法律课责责任所必须具有的最低的精神或身体能力。”从这几项包含了大量虽彼此相关但又互不相同的责任概念，能够清晰地观察到责任状态演变的衍生链：责任的内容能够以时间轴为背景依次体现，能力责任和地位责任是引发责任否定性评价的“预设”，原因责任是一个责任约束由“内生”向“外生”演变的切入点，义务责任是“应责性”的体现，在责任主体“没有足够的免责事由”而需负责任时成立。责任的形式多种多样，它们发挥着重大作用，并且彼此之间相互影响制约，关于智慧城市建设中政府责任的研究应当着眼不同学科，构建综合体系，从多个领域共同保障政府责任的实现。
制度起因于个人在面临不确定性时所做的努力，通过限制人们的有效选择并因此使行为可预测，从而减少不确定性。人是城市建设最大的自变量和因变量。“责任”旨在对人的行为产生驱动力。虽然责任并不全是明确选择的产物，也无法让所有人的行为具有明确的选择，但是其能够通过对行为正面或负面的激励，稳定持续地解决不确定性，有效减少人类行为选择的盲目性。智慧城市建设要求将物联网、云计算、大数据等新一代信息技术充分运用于城市经济、社会民生、公共服务和政府决策管理等各行各业，更重要的是构建有利于创新涌现的制度环境与生态，实现以人为本的可持续创新。《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》中指出：“城市人民政府是智慧城市建设的责任主体”。城市政府应当围绕智慧城市建设的各项工作做好责任体系建设，保证政府责任体系既具备整合能力、生产与交换能力，也具备威慑能力，加强组织，细化措施，扎实推进各项工作，主动接受社会监督，确保智慧城市建设健康有序推进。
三、政府责任视域下提升智慧城市制度韧性的路径选择
责任兼具“外生”与“内生”属性，包括一定情形下承担的外部否定评价，由外部强制力作保障，同时也强调份内职责，与自我意识相关。相对于权力的威胁性、整合性，责任也包括惩罚性和建设性。事实上，城市治理中的责任问题极其复杂，涉及职业标准、公民偏好、道德问题、公法以及最终的公共利益等复杂的外部控制网络中的竞争性规范和责任的平衡。认识智慧城市制度建设，必须明确政府在智慧城市建设中的责任，规范行政人员的行为，减少行为不确定性。需要注意的是，明确政府责任并不等于政府包揽智慧城市建设的方方面面，而是要发挥行政人员、社会公众等多方面建设力量的积极性，这样既可以减少对创新的束缚，又能够提高治理的灵活性。
1.政治责任和法律责任的结合
政治责任体现社会与政治系统间的“委托-代理关系”，承担主体主要是各级政府。虽然人们试图通过界定行政角色而将行政从政治中分离出来。但不可否认的是，行政人员在其大部分时间中都在间接地参与政治活动。法律无法完全界定政治责任，所以，评价政治责任主体是否履行政治责任需要看其对权力（利）的行使是否符合法律规定，还要看其行为是否实质合理。行政合理与否的标准在于公意。在民主制度下，人民或者议会来评价政治责任，法律来判断行政是否合法。作为现代政治合法性的重要评判标准，政府责任包含了民主、法治等价值理念，民主为政府提供了制度理念和运行方式，法治为政府提供了制度规范与法律保障。实际上，所有的行政行为都是从法律开始的。法律为大量的行政决策提供了合法性的标准。立法明确了行政机关的管辖、目标与权利，因而为行政当局提供了规范正当性，并寓含着一种工具性的行政观念：行政机关是被创造出来而且被授权执行立法过程作出的政策选择的。哈贝马斯在《现代国家中的合法性问题》中指出：“合法性意味着一个政治秩序可以被合理地认为是正当而正确的；一个合法的秩序应当得到认可。合法性意味着一个政治秩序值得认可。”法律在保障民主的同时也制约着民主，在民主政治下究政治责任自然也需要在法定程序下实现。
德国法学家施密特认为：“特定的思维模式与特定的政治处境相关联，换言之，法学思维模式的问题，不只是一个法学观的问题，他还是一个政治观和世界观的问题”。智慧城市是提升国家治理能力的抓手。党的执政能力建设与国家治理能力建设是一体的。在智慧城市的建设中，我们基于法治的同时，还应着力依靠党的章程和具体制度，通过有秩序地、系统地适用激励，来调整关系和安排行为。党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果。建设智慧城市本身就是对党的路线、方针、政策的贯彻落实，城市政府作为建设智慧城市的责任主体，必须把握住政治立场，保障智慧城市建设围绕党的执政纲领而展开。
2.预期责任与过去责任的衔接
从时间维度上看，对于责任的界定有两个方向：过去责任和预期责任。向后看过去的行为和事件，形成“过去责任”的核心，例如有责任性、应负责任性和课责。相反，“预期责任”面向未来，通过任务的理念形成义务和职责。制度化的责任既确立过去责任（“有责任意味着什么”），又指引预期责任（“我们的责任是什么”）。过去责任是法律通过创造和赋予预期责任来寻求促进各种目的的一个方式。预期责任可以为“不作为”或“不履行义务”的过去责任奠定基础，对于促进人们的合作与创造价值的行为发挥着重要作用。预期责任与过去责任是一个完整的责任链，要理解我们负有责任的含义，也要理解我们对什么负责以及我们的预期责任是什么。
信息革命引发的社会变革极为迅猛，政府必须适应快速变化的新环境，既不扼杀创新，支持技术发展，又能够保障大多数公众的利益。由于制度的滞后性和语言表达的有限性，纯粹法律规范之规制已不敷使用。责任的实现应当超越技术理性的局限性，站在人性之自然的高度把握科技对社会的推动。发挥原则的作用，通过原则指导具体规则，能够有效弥补制度细节化设计中可能导致的缺失。原则是推理的出发点，集中彰显了制度设定的目标，是制度结构的灵魂。这种自然的法包含有一种对实质而非形式的诉求，亦即一种对理性原则的诉求，意味着一切都应当与人的目的相调试，以反对传统上的形式和专断的规则。
政府承担起建设智慧城市的责任，从不触碰底线到实现理想目标，贯穿着法律这根警戒线。但是实践中，关于智慧城市的直接立法还太少，制度依据基本还是以规范性文件和公共政策为主，效力等级较低，内容较为笼统，多数内容只能作为方向性的指导，具体的法律责任、权利救济亦不配套，无法通过强制性“奖惩”来维护制度权威。其他相关立法，如信息惠民、电子政务、大数据运用、网络安全等也只有在网络安全和电子商务方面有效力等级高的法律（《中华人民共和国网络安全法》和《中华人民共和国电子商务法》）作保障。整体的法律制度状况仍然只是“小荷才露尖尖角”，不足以应对快速发展的智慧城市建设。开展智慧城市建设的重要规范依据《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》仅是国家发展改革委员会联合工业和信息化部等八部委发布的规范性文件，且没有责任实现的救济措施，缺少“硬约束”。政府建设智慧城市的任务逐渐清晰，但完美的预期责任并不能够取代严格的过去责任。智慧城市建设要以技术应对技术，更要以制度治理技术，加快相关立法，落实过去责任，将过去责任与预期责任相衔接，实现法治的权威。
3.客观责任及主观责任的实现
行政学领域认为行政责任分为两个主要方面：客观责任和主观责任。客观责任与来自外部的影响因素有关，形式为职责和应尽的义务，具体的客观性来源包括：法律（任何组织和个人都要在法律
管辖范围内活动），社会公众（洞察、理解和权衡公民的喜好、要求和其他利益），公共利益（衡量各自的行为是否负责任的最终衡量标准），组织的规则和政策、工作描述、职业准则等。主观责任与责任主体的观念，即对自身责任的认识有关，是对理想信念、个人价值观和职业道德以及责任主体的性格特征的一种表达。主观责任着眼于自然人，是对权力运行微观主体意识上的关注。所有具体行政人员对具体问题决策的集合，形成了政府决策。只有建立在对于具象化的个人责任分析之上，对于政府责任的分析才是完整、充分的。
客观责任是政府承担责任的主要形式，能够有效推动政府治理模式的改善。与此同时，主观偏好在那些使我们表达信念的成本为零或很小的正式制度约束中占据着中心地位。法治不可或缺的要素是政府官员和一般民众接受法治的价值和正当性，并逐渐视其为理所当然之事。当在法律的强制下，使一种习俗转变为法律义务的时候，法律并没有为习俗添加任何东西，相反，任何会给习俗带来阻碍的法律注定都会失败。任何制度都无法通过法律原则完全排除“心证”。不管法律蚕食的地盘有多大，必然还会存在某些并不取决于法律的正义剩余。建立在个体经验、逻辑、道德信念、意识形态之上的自由裁量，对个别化的正义是不可或缺的。
进入数字时代，公民个人相对于政府、企业以及其他社会组织而言，在信息的获取和分析方面始终是处于弱势的。现实中，信息的不对称占有，利益组织化的不均衡，回应和规则机制的缺位，都构成对真实、有效民意表达的障碍。政府应当努力消除“数字鸿沟”对个人能力的限制，增强公民对于社会决策的影响，推动信息化、工业化、城镇化相融合，发挥“互联网+”优势，促进基本公共服务均等化。建设智慧城市需要通过行政人员主观责任建设来加强客观责任的实效性。为了对抗专断运用裁量的可能性，行政机关必须尽其合理之可能通过标准、原则和规则进而形成裁量权所需要的限定并且使其众所周知。信息通信基础设施越来越发达，公众能够采取线上与线下相结合的形式实现信息交流，降低了政治参与成本。只有将公民的利益、要求和喜好在公共措施中得到体现，才能够让亿万人民在共享智慧城市发展成果上有更多的获
得感。
四、结 语
事实上，技术的竞争是间接的，运用制度规范技术应用能力的竞争才是直接的。无论过去还是现在，制度总是一个“混合袋子”，在其中，既有促使生产能力提高的因素，也有降低生产能力的因素。同样地，制度变迁也总是能为上述这两种轨迹相反的运动提供机会。我们用心智感受、触摸甚至是衡量制度，在这一历程中制度从“心智构念”走向“客观存在”，徘徊在此岸和彼岸之间。智慧城市建设为我们提供了发展的机遇，责任为技术社会重建义务设立了方式。在社会过程无休无止的舞台上，制度与人类行动、互补与对比永远相互塑造。
吴楠. 政府责任视域中智慧城市的制度韧性[J] . 河海大学学报(哲学社会科学版) ,2019,21(4) ：74-80.
作者简介：吴楠（1980—），女，安徽淮南人，副研究员，从事法治政府和服务型政府研究。